人口“空心化”与农村养老服务多元供给困境研究

2018

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摘    要

人口“空心化”问题已成为我国农村养老服务多元供给的最大约束条件，全方位影响农村居民生活、工作方式、社区文化和经济。城乡空间居住距离动摇家庭代际互助基础，即使“隔代照顾式”随迁和“女儿养老”的家庭功能自适应调整亦难以扭转变局。政府同时扮演规定性角色和开放性角色，后者容易陷入“主导”幻觉和制度创新“盲点”。基层治理组织受人口流失影响，其管理能力与村民所期待的养老服务角色间存在差异。志愿部门出现“非典型性失灵”，发展动力不足。政府成为其参与农村养老服务最大的推动者，但因得不到所嵌入制度环境以及社区网络的支持而出现效用递减。因此，突破农村养老服务多元供给困境需要政府由“主导”角色转向合作“平台”角色，通过知识转移机制、合作纠偏机制和非货币奖惩机制构建社会合作网络。

关键词：空心化；养老服务；多元供给；合作

一、引    言

       农村人口“空心化”对中国农村养老的“传统”和“现代”都提出了前所未有的挑战。人口流动所造成的“空心化”改变了传统家庭结构和居住安排，作为养老基础的代际同住现象减少，家庭照料和精神慰藉功能逐渐丧失，甚至有学者认为家庭代际互助已不具备现实条件。人口“空心化”使得农村公共服务供给主体的缺失和弱化，村民间信任降低，农村“熟人社会”转向“半熟人社会”，村民缺乏集体行动能力，愈发“原子化”。“空心化”使得老人和妇女成为农村劳动力主体，留守人员素质下降，社会养老承接机构普遍存在的从业人员不足问题在农村面临更为严峻的考验。面对日益严峻的农村养老形势，采取多元服务供给模式成为一个社会共识，然而共识与现实差距显著。至今多元主体参与养老服务供给局面并未形成，出现多元参与“多元失灵”的局面。因此，农村养老服务多元供给主体如何参与需要考虑中国农村语境。人口“空心化”作为农村最为现实和重要的约束变量改写了“多元”主体发展进程，然而学术界对此的认知是碎片化的。我们希望通过抓住农村养老服务多元供给困境的关键变量，系统阐述其作用机理以及多元主体间的协同增效问题，为回答“多元失灵之问”提供底层理论支持，并尝试构建本土化的养老服务多元福利供给模式。

二、农村家庭养老：衰弱、适应与冲突

       1.家庭养老功能衰弱

       我国实行计划经济前农村视子女情况差异，存在多种家庭养老方式，基本遵循“血缘”和“重男轻女”的差序格局，老人是家庭“资源中心”。老年人可以与儿子同居养老，多子老人还常采用由已独立成家儿子轮流供养父母方式。此外，农村还存在一定比例的无子家庭，他们养老最优先的方式是过继血缘近亲子弟养老，家庭内养老资源得以流转。其次是收养义子将其抚养成人，以养老送终。传统社会对无子有女者招婿养老方式尤为苛刻，多数宗族禁止留女招婿。传统农村家庭养老已经出现了经济支持功能同生活照料和精神慰藉功能相分离现象，并未引起社会的担忧，其分离是1958年人民公社运动之后，经济支持功能进一步从农村家庭分离，但“血缘”家庭仍然是最主要的赡养场所。公社分配不区分身体强弱以及劳动能力的大小，按人头定时定量供给基本口粮，而现金按工会计算以家庭为单位分配给一家之长。因此，公社分配制度虽然弱化了家庭经济支持功能，但却强化了老年人的家庭经济地位。改革开放后10年左右的时间，农村家庭养老又回归传统养老模式，恢复了核心生产功能，也重新担负起赡养老人的经济供给、生活照料和精神慰藉等职责。20世纪90年代之后，开始出现较大规模的农村人口流动潮，农村老年人特别是独居父母的养老问题开始受到社会关注，农村老年人的照料问题或养老服务给问题才是社会担忧的实质所在。

       2.家庭养老功能自适应

      传统家庭养老功能的衰弱表现为双向平衡的父子“抚养—赡养”关系被打破。中国传统家庭养老是代与代之间在抚育和赡养方面的付出与反哺的双向流动，但现在农村父母对儿子(媳)有极大的付出是普遍现象，而儿子(媳)对父母的供养却是越来越少。老人通过照顾孙子女方式换取传统的代际家庭支持是传统家庭养老功能自适应调整的表现，但该种自适应方式是脆弱的，一旦孙子女抚养期结束或老人失去照料孙子女能力，老人就重新暴露在失去生活照料的风险之下。另一种相对稳定的家庭养老功能自适应调整是“女儿养老”。计划生育改变了农村家庭子女性别结构，缩小了农村家庭人口规模，子女数量的减少意味着养老资源萎缩。女儿承担起了非传统责任性质的父母养老功能，成为解决传统家庭养老困境的关键人物。目前农村女儿给父母养老仍属家庭养老功能的自适应调整范畴，以男性血统继承为中心的家族文化仍然固守旧的体系，吸纳别的文化内容来补充自己的残缺。因此，农村女儿养老呈现出“名实分离”特征。对于老人赡养居住提供行为常常被赋予特殊的意义，居住提供行为蕴含着养老之名义。

       3.家庭养老服务角色冲突

       农村家庭养老服务供给受到多重条件约束，这些条件作用于供给主体(儿子)，限制和改变了他们行动的选择集合，新的选择集合同旧有的集合甚至出现矛盾,，最终表现为角色冲突。入城务工群体对社会养老的期待符合城市建设者角色，但同传统农村社区成员角色相冲突。在角色冲突中，新的行动集合具有更强的约束力，或者说新角色相比于传统角色更具吸引力和行动指向。在人口“空心化”背景之下，传统赡养老人的道德或由此带来的“面子”问题由强约束转为弱约束。时间在角色冲突的过程中站在了城市建设者一边，入城务工群体对农村社会养老的期待将越来越清晰和急迫，期待与现实的鸿沟需要更多的供给主体去填补。

三、农村政府养老服务：角色强化、不清与距离

       我国政府在农村养老服务供给中长期扮演社会底线的守卫者，对农村“五保户”提供集中供养和分散供养两种服务模式。底线守卫者行使的是传统家庭养老补充者的职能，或是对农村家族和宗族养老功能的替代。政府为农村提供选择性社会养老福利，将服务范围限于特困人群，而在农村人口空心化背景下政府需要对普遍性社会养老福利期待做出回应。

       1.政府养老服务角色强化

       政府在农村养老服务供给中采取积极态度和行动适应农村养老服务新的社会期望，在强化底线守卫者角色基础上往外谨慎延展。选择性养老福利仍然是政府农村养老服务现在和未来的主要供给内容，在服务标准上开始体现共享社会发展成果的共识。“养老意见”明确强调“坚持保障基本”的养老服务业发展基本原则，对普遍性社会养老福利的回应更多体现在政府“基本养老服务”内涵的拓展上。一项基本服务是在农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点，另一项基本服务是在满足农村五保对象集中供养需求的前提下支持乡镇五保供养机构改善设施条件并向社会开放，使之成为区域性养老服务中心。政府还需要扮演资源协调者角色,以平滑地区间和城乡间社会资源分布的不平衡。地方政府实践中不局限于中央政府划定的底线守卫者和资源协调者角色，他们更多时候还是制度创新者。地方政府在压力或父爱主义驱使之下，回应农村养老服务社会化的期待，创新养老服务组织安排。

       2.政府养老服务角色与制度创新

       底线守卫者和协调者是政府设定的规定性角色，创新者是地方政府在回应社会期待，通过创新供给模式满足农村百姓在日益增长的社会养老服务需求过程中形成的开放性角色。创新者面对低成本高收益的制度创新诱惑，在缺乏事后问责或创新绩效评估的情境中，其开放性角色的行动集合无限扩大，容易陷入角色不清状态。政府农村养老服务角色不清的另一个表现是创新者的制度创新“盲点”。缺乏约束的开放性角色除了遭遇“主导”幻觉陷阱，在理性计算之下容易忽视“收益—成本”比低的制度创新安排，形成创新“盲点”。这些创新“盲点”表现为改革最难啃的硬骨头，或是其收益(政绩)无法得到外在直接体现的安排。当社会发展由量变转向质变时，以结果为导向的行动理念容易忽视百姓内在的不易表露和衡量的美好生活需求。地方政府仍然需要创造性地解决包括养老服务在内的各类新的需求问题，但同时必须在结果导向的行动中加入更多的过程控制或是保证过程的“合法性”。

       3.基层治理组织角色距离问题

       农村“两委”班子虽然不是一级政府，但其负有举办和管理本村公共事务和公益事业的职责，在养老服务中扮演基层治理组织角色。“两委”班子管理能力与村民所期待的养老服务角色间存在差异，可以称之为角色距离。农村人口“空心化”背景之下，村民数量和质量下降严重影响基层自治组织管理能力，农村基层治理呈“空心化”。农村人口“空心化”使得基层治理参与主体缺位。由于青壮年人口大量外流，农村自治主体弱化，治理力量和管理组织虚化，村民会议、村民议事组织等民主管理和民主决策载体在“空心化”条件下有成为摆设的风险，关于养老服务、土地流转和农田水利设施建设等公共事务问题的讨论和决策缺失了参与主体。农村财务公开和村务公开制度也受农村人口流出的影响。基层治理参与主体缺位更为严重的后果是出现农村民主治理“合法性”危机。村民委员会是基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。“空心化”阻断了农村“四民主”机制的正常运行，其症结就在于民主参与主体的缺位。“合法性”挑战在村常规性事务管理中影响不显著，但其灾难性后果在需要创新管理的农村养老服务新领域必有所表现。即使是帕累托式的创新制度安排也可能需要全民参与、动员和宣传，而卡尔多式的养老服务制度安排必然遭遇利益受损者的强烈反弹，“合法性”危机之下基层治理组织制度创新失败风险上升。

四、农村养老服务志愿部门：自生、外源与非典型性失灵

       志愿部门在农村养老服务中是个非线性发展过程。目前志愿部门的发展远远落后于社会日益增长的社会养老需求，有学者称之为“失灵”，这里的“失灵”更多是指志愿部门的发展问题。思考发展问题，农村养老服务志愿部门生成路径是个很好的观察窗口，不同的生成路径有着不同的动力机制，需要不同的解决工具和方式，同时也需要思考“农村空心化”背景对生成路径选择的影响。依据生成路径的差异可以将志愿部门区分为自生型农村养老服务志愿部门和外源型农村养老服务志愿部门。

       1.“自生型”志愿部门与制度创新

       自生型农村养老服务志愿部门产生于农村内部，是按照自愿原则结成的互助养老或以养老为宗旨的非营利组织。前者更多提供社区和居家养老服务，后者倾向提供机构养老服务。农村互助养老模式具有低成本养老优势，提高了农村养老水平，成为解决农村空巢老人、困难老人紧迫养老问题的有效模式。政府在农村互助养老中是最为重要的推手，需要进一步扮演其制度创新角色。互助制度从涌现到推广都得到了政府的支持，特别是后阶段的推广政府发挥着主导作用。但是，从基层创新到全面推广呈现疲态，发展动力不足，政府除了财力支持外还有待进一步的制度创新。国家农村社会福利的价值取向，中国农村经济社会制度以及地方政府行为模式是农村互助养老模式所嵌入的重要制度环境，也是影响养老模式发展的关键变量。

       自生型农村养老服务非营利组织相比于互助养老有明确的组织规则、人力资源和工作场所，老人协会是其典型代表和重要的组织形式。老人协会一般自发或由村委会组织，本村或近邻村庄老年人参与，协会经费来自会员、外界捐赠以及政府部门的购买服务。老人协会一般提供以下几种与养老有关的服务：第一，入会老人间的相互照顾；第二，组织文化娱乐活动，为老人提供精神支持；第三，医疗信息分享以及健康检查。老人协会面对“空心化”下的养老服务需求，开始尝试拓展其传统功能，出现两个扩张：一是扩张其养老服务项目，提供餐饮和照料服务；二是扩张其服务对象，由会员扩大到非会员，由特殊群体扩大到普通老年人。功能拓展与其财力间存在紧张关系，普适性地解决方案是通过政府购买服务的方式缓解功能与财力不匹配问题，政府扮演重要的财力支持角色。

       2.“外源型”志愿部门与制度创新

       “外源型”产生于农村外部，是向农村老年人提供养老服务的志愿部门。按照提供服务的持续性可以将“外源型”志愿部门分为两类：一是为农村老年人定期或不定期地提供志愿服务，服务方式是碎片化和不稳定的，难以满足持续性的服务需求，经济支持多于生活照料；二是在农村或集镇以养老院为平台提供专业养老服务。同样是“外源型”，第一类志愿部门来源地同养老服务地多有着地域空间和文化上的差异，其受限于全社会志愿发育。第二类志愿部门多嵌入当地社会结构中，受文化和经济变量影响，但也受到偶发性的制度创新冲击。第二类志愿部门有着截然不同的发育路径。文化和经济变量对农村养老服务志愿部门发展的影响具有可预见性、客观性特点。经济发达地区企业回报社会或是“孝”文化浓郁之地投资兴建养老机构，符合人们一般性认知，影响也是稳健的。与之相比，制度创新对志愿部门的影响具有偶发性和不确定性的特点。“公办民营”或称之为改制是第二类志愿部门发育的制度创新路径。

       3.农村养老服务志愿部门非典型性失灵

       农村“空心化”问题以当地政治、文化和经济环境为作用通径成为非典型性失灵最为重要和深层次的影响因素，它们分别造成了农村基层治理空心化、互助供给困境和经济空心化三大问题。互助养老供给困境需要放在农村社区公共品自主供给语境中加以讨论，“空心化”是其最大的现实约束条件。“空心化”对农村共同体瓦解效应显著，但瓦解之后的解构或重新构造却难以顺利进行。社会作为目的联合体需要集体行动能力，需要对“搭便车”行为有道德的约束力，需要公民热心参与公共事务，最后才能产生公共产品供给。然而“空心化”下的农村社会有共同利益诉求却少有共同行动，有眼前功利却少远期计算。正如之前对村务的冷漠一样，由于短期的工具理性农村少有自下而上的互助养老，政府自上而下的推动因社会参与的弱基础而受挫，存在利用率低问题。农村经济“空心化”侵蚀志愿部门养老服务供给的经济基础,表现为农业生产主体的缺失和弱化。农业生产主体不仅缺失，还表现为农村劳动力梯队“老人化”趋势和“低技能化”。青壮年劳力外出，留守老年人成为农业生产维持者。他们的知识水平难以适应农业现代化生产的发展需要，农村经济呈“空心化”。

五、农村养老服务多元供给困境出路：社会合作

       1.定位政府合作“平台”角色

       政府应该扮演合作“平台”角色，而非“主导”角色。合作“平台”角色是开放的、共享的、也是服务的，最终实现协同增效。开放“平台”角色要求政府取消参与障碍，将农村养老市场向社会力量平等开放。共享“平台”角色要求政府将建立合作机制，实现农村养老资源优化配置。服务“平台”角色要求政府转变执政理念，做好农村养老事前、事中、事后的服务管理。

       2.重视知识转移合作机制建设

       政府通过购买、改制和直接补贴等方式向社会参与主体输送有形养老资源，而养老服务所需要的管理知识、医疗护理知识却被忽略。政府需要构建养老管理和医疗护理知识转移的单向机制和网络机制，利用现有的公立养老院和公立医院优质资源，通过联合培养、进修、见习等长期手段和参观、宣传等短期方式，进行知识的单向转移。搭建养老知识社会网络平台，通过志愿部门、高校等组织聚合社会各方向力量，以智库、研讨会和教学等方向实现知识的网络化传递，实现知识的倍增效应。分享所达成的“共识”反过来构建多元主体活动边界和方式，最终推动中国特色农村养老服务供给体系的形成。

       3.完善全过程合作纠偏机制

       政府通过多种形式同社会力量共同提供农村养老服务，新构建的合作网络需要新的社会治理方式，特别是契约式合作，需要严苛的事前、事中和事后管理，以纠正对养老公正和效率目标的偏离。“事前”需要建立公开、公正和透明的政府购买制度，用阳光预防可能的投机行为，用阳光完善可能的制度设计缺陷。“事中”需要社会参与式的监督机制，用人民的力量为公正、效率保驾护航。“事后”需要推进第三方评估制度，既是对服务提供结果的评估，也是对服务提供方式、契约以及制度整体环境的评估。3个阶段的管理中“事后”纠偏机制又提供了一个多方参与的平台，但社会参与的合法性、专业性、独立性和公信力等因素阻碍机制作用的发挥，也不利于参与平台的壮大。政府应加快建立开放型的第三方评估主体资质管理制度和评估信息公开制度，标准化管理流程，确立评估者的法律地位。

       4.打造非货币型合作奖惩机制

       打造非货币型合作奖惩机制，通过对文化中介变量的影响，构建合作长效机制，预防志愿部门可能出现的“柠檬效应”以净化市场，同时改善志愿部门的生存和发展土壤。货币性奖惩制度导致个体对经济变量敏感而出现短期行为，认可、荣誉、宣传容易引起人们对不合作行为的道德情绪体验，有利于维持长期的合作行为。非货币性的奖励惩罚机制增加组织自身的美誉度和社会认可度，进而赢得社区居民的更多信任感。非货币型合作奖惩机制生效以“公开、公正和参与”为约束条件。奖惩结果要公开，广而告之，促进声誉向品牌转变。奖惩结果要公正，能够得到社会广泛认可。广泛认可除了专业性的评估队伍，还需要奖惩评价过程的全社会参与，即“事中”“事后”的合作纠偏机制发挥作用。

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王浩林，程皎皎.人口“空心化”与农村养老服务多元供给困境研究[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2018,20（1）：17-24.

王浩林(1979—)，男，福建沙县人，副教授，从事社会保障和非营利组织研究。